注：杰弗里·歐文斯先生，劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，曾先后長(zhǎng)期擔(dān)任OECD財(cái)政事務(wù)委員會(huì)主任、稅收政策與管理中心主任，主持《OECD稅收協(xié)定范本》及《OECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》的修訂工作，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)行國(guó)際稅收制度和推進(jìn)國(guó)際稅收改革起到了舉足輕重的作用，被美國(guó)《時(shí)代》周刊評(píng)為影響歐洲商業(yè)的十大人物之一。

一、2015年G20聯(lián)合公報(bào)和BEPS行動(dòng)計(jì)劃對(duì)中國(guó)稅收征管產(chǎn)生的影響

對(duì)世界政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很大且占全球生產(chǎn)總值（GDP）90%的二十國(guó)集團(tuán)（G20）國(guó)家在2015年發(fā)布了聯(lián)合公報(bào)。G20聯(lián)合公報(bào)字斟句酌，充分體現(xiàn)了參與國(guó)實(shí)力和利益博弈。

G20聯(lián)合公報(bào)的前4項(xiàng)內(nèi)容都是關(guān)于稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）行動(dòng)計(jì)劃，直接涉及稅收。依據(jù)聯(lián)合公報(bào)，要建立全世界范圍內(nèi)公平、有效的稅收制度，但如何界定和掌握公平是難題，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)各國(guó)都公平、對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都公平，將會(huì)非常困難。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平贊成BEPS行動(dòng)計(jì)劃，中國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)將是積極落實(shí)和執(zhí)行BEPS行動(dòng)計(jì)劃的先鋒隊(duì)，但是如何執(zhí)行是難題。聯(lián)合公報(bào)提出了要增強(qiáng)稅收透明度，但其對(duì)稅收征管方式會(huì)以及跨國(guó)公司的行為都將帶來(lái)革命性的變化。

另外，聯(lián)合公報(bào)中還有一些內(nèi)容沒有直接涉及稅收，但與稅收緊密聯(lián)系。聯(lián)合公報(bào)提出實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、平衡的發(fā)展，這與中國(guó)非常關(guān)注的綠色、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展一致。但當(dāng)前國(guó)際政治形勢(shì)不穩(wěn)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)面臨歐債危機(jī)、歐洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、金磚國(guó)家中俄羅斯、南非、巴西經(jīng)濟(jì)縮減等不確定性因素，會(huì)對(duì)綠色、可持續(xù)、平衡的發(fā)展產(chǎn)生影響。聯(lián)合公報(bào)還提出預(yù)算和財(cái)政收入如何更有效支持發(fā)展，這就涉及如何在稅制設(shè)計(jì)中吸引更多國(guó)外資本來(lái)中國(guó)投資，并改革稅收征管，營(yíng)造讓納稅人感覺是友好、合規(guī)的投資環(huán)境。同時(shí)，聯(lián)合公報(bào)提出各國(guó)不斷擴(kuò)大的不公平和收入差距對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了負(fù)面影響。中國(guó)目前的貧富差距問(wèn)題，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是從社會(huì)和諧角度，都必須要面對(duì)和解決。

BEPS行動(dòng)計(jì)劃是相關(guān)國(guó)政府作出的決定，具體由各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)落實(shí)、執(zhí)行，并且要求在較短的2年內(nèi)實(shí)施完成。BEPS的15項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃劃分為三類：第一類是最低標(biāo)準(zhǔn)的行動(dòng)計(jì)劃，各國(guó)達(dá)成一致，互相監(jiān)督，確保執(zhí)行；第二類是最佳實(shí)踐行動(dòng)計(jì)劃，參與國(guó)沒有達(dá)成一致，如何實(shí)施存在不確定性；第三類全部是轉(zhuǎn)讓定價(jià)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）制定了轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南，中國(guó)參與了BEPS行動(dòng)計(jì)劃制定但不是OECD成員國(guó)。這種分類將有利于中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)行時(shí)針對(duì)不同行動(dòng)計(jì)劃設(shè)定不同的目標(biāo)和措施。在BEPS行動(dòng)計(jì)劃框架下，中國(guó)應(yīng)更多地參與聯(lián)合國(guó)稅收事務(wù)，除了要加強(qiáng)稅收征管和稅源管理，同時(shí)要促進(jìn)投資，既吸引國(guó)外資本到中國(guó)投資，又幫助中國(guó)企業(yè)走出去、增強(qiáng)中國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。BEPS行動(dòng)計(jì)劃的工作才剛剛開始，中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)明確行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的先后順序。

二、中國(guó)稅收征管可能面臨的挑戰(zhàn)

大量的涉稅信息交換可能引發(fā)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。提高稅收透明度是很好的措施，但存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)和稅收征管風(fēng)險(xiǎn)。按BEPS行動(dòng)計(jì)劃要求，信息交換協(xié)議和國(guó)別報(bào)告制度等都將要執(zhí)行了，如何利用好其他國(guó)家傳遞給中國(guó)的涉稅信息，并據(jù)此識(shí)別稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效配置稅收征管資源？如何確保獲取的他國(guó)提供的涉稅信息保密安全？中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)向其他國(guó)家，尤其是向OECD成員國(guó)之外的許多發(fā)展中國(guó)家，提供的涉稅信息如何保障保密、安全？如何確保中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)向其他國(guó)家提供的涉稅信息真實(shí)、準(zhǔn)確、無(wú)誤？一旦出現(xiàn)信息錯(cuò)誤、不真實(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)將有可能面臨納稅人的訴訟，稅務(wù)機(jī)關(guān)如何面對(duì)和處理？中國(guó)已簽署多個(gè)專門的稅收信息交換協(xié)議，其中一些是與英屬維爾京群島、開曼群島等避稅天堂所簽署，上述問(wèn)題將會(huì)更為突出。

國(guó)別報(bào)告制度實(shí)施面臨著許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。國(guó)別報(bào)告制度是新規(guī)則、新項(xiàng)目。按照BEPS行動(dòng)計(jì)劃要求，要提供國(guó)別報(bào)告，而且稅務(wù)機(jī)關(guān)提供給不同國(guó)家的企業(yè)國(guó)別報(bào)告應(yīng)該保持一致。但現(xiàn)狀是，中國(guó)企業(yè)普遍不知道何謂國(guó)別報(bào)告、如何具體出具國(guó)別報(bào)告。同時(shí)對(duì)中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的國(guó)別報(bào)告，其他國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)可能提出質(zhì)疑和詢問(wèn)，中國(guó)國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)需處理、應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題，這類工作將大量、快速增長(zhǎng)。國(guó)家稅務(wù)總局將面臨工作人員不足問(wèn)題。同時(shí)處理此類業(yè)務(wù)規(guī)范文件的法律層級(jí)不高，其法律效力能否滿足需要也存在問(wèn)題。

BEPS行動(dòng)計(jì)劃將對(duì)跨國(guó)公司的行為形成顯著影響，中國(guó)企業(yè)適應(yīng)緩慢?？鐕?guó)公司不僅應(yīng)按照法律條文繳稅，也應(yīng)該依據(jù)法律精神繳稅，這樣會(huì)顯著減少跨國(guó)企業(yè)稅務(wù)糾紛。BEPS行動(dòng)計(jì)劃對(duì)歐洲一些企業(yè)的影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)，部分企業(yè)的董事會(huì)已經(jīng)開始專門研究企業(yè)稅務(wù)事項(xiàng)，并考慮稅收對(duì)企業(yè)各方面的影響，從而據(jù)此決定企業(yè)的行為。但中國(guó)企業(yè)中稅務(wù)部門從屬于財(cái)務(wù)部門，對(duì)企業(yè)行為影響弱，很難將稅收對(duì)企業(yè)影響上升為企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，因而中國(guó)企業(yè)對(duì)BEPS行動(dòng)計(jì)劃的適應(yīng)可能比較慢。

應(yīng)當(dāng)建立納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)商合作機(jī)制。BEPS行動(dòng)計(jì)劃的目的就是建立稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人之間更為互信、透明的關(guān)系，而建立納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)商合作機(jī)制將有助于實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。近期中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)建立了誠(chéng)信企業(yè)綠色通道制度，但還應(yīng)向前再走一步，建立起納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)平等協(xié)商、合作的機(jī)制。

有效使用多邊工具。BEPS的15項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃將會(huì)對(duì)之前各國(guó)簽署的稅收協(xié)定產(chǎn)生影響，如果之前簽署的稅收協(xié)定與BEPS行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容不一致，需要調(diào)整稅收協(xié)定，但如此多的稅收協(xié)定通過(guò)傳統(tǒng)的國(guó)與國(guó)之間重新談判修訂，將費(fèi)時(shí)、費(fèi)力。如果使用多邊工具，在一個(gè)完整的框架內(nèi)通過(guò)一個(gè)法案解決與其他所有國(guó)家簽訂的稅收協(xié)定與BEPS沖突之處，將是解決問(wèn)題的好辦法。

積極探索稅收爭(zhēng)議解決之道。BEPS行動(dòng)計(jì)劃中許多內(nèi)容并沒有在各國(guó)之間達(dá)成一致，那么在實(shí)施過(guò)程中就可能產(chǎn)生國(guó)家之間的稅收糾紛，例如預(yù)約定價(jià)安排（APA）在不同國(guó)家之間認(rèn)定或認(rèn)可度不同會(huì)引發(fā)稅收爭(zhēng)議。目前，OECD存在稅收爭(zhēng)議監(jiān)督審議機(jī)制，但沒有強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決機(jī)制，不利于高效解決稅收爭(zhēng)議問(wèn)題。

解決的方法之一是在稅收爭(zhēng)議仲裁機(jī)制與目前的解決爭(zhēng)議的方式之間選擇一種折中的方法。如在聯(lián)合國(guó)設(shè)立國(guó)際稅收仲裁委員會(huì)，要平衡委員中發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的人員比例，并加大對(duì)稅收爭(zhēng)端仲裁的披露力度。

本文依據(jù)OECD稅收政策和管理部原主任杰弗里·歐文斯（Jeffrey Owens）在國(guó)家稅務(wù)總局科研所稅收大講堂的講座錄音整理而成。整理者：國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所歐陽(yáng)明。